El Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires promovió acción declarativa de inconstitucionalidad contra el Estado Nacional, a causa del decreto de necesidad y urgencia -dictado en el marco de la pandemia causada por el virus COVID 19- que había establecido la suspensión del dictado de clases presenciales en el ámbito del aglomerado urbano denominado “Área Metropolitana de Buenos Aires” (AMBA), por el plazo allí establecido. Alegó que esa norma violaba su autonomía, había sido dictada sin necesidad, violaba el principio de igualdad y resultaba contraria al principio de razonabilidad. 

En una decisión anterior la Corte había declarado su competencia originaria para entender en la causa y corrido traslado de la demanda al Estado Nacional, que la contestó solicitando su rechazo. 

El Tribunal hizo lugar a la demanda respecto del planteo referido a que, en el caso concreto, se había violado la autonomía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Indicó que el hecho de que el estricto acatamiento de los plazos procesales propios del juicio sumarísimo hubiera superado al breve plazo de vigencia temporal del DNU impugnado, no resultaba óbice para emitir el pronunciamiento, dado que circunstancias como las examinadas en la causa podían prorrogarse o repetirse en el futuro. 

El señor Procurador General de la Nación interino dictaminó acerca de las cuestiones constitucionales propuestas, concluyendo en la invalidez de la norma impugnada por la actora. En su dictamen consideró que –en virtud de los fundamentos que allí desarrolla y en el marco de la doctrina de este Tribunal referida a los decretos de necesidad y urgencia– los argumentos expuestos en la norma refutada no alcanzaban para fundar un estado de necesidad que permitiera legitimar la suspensión allí dispuesta de la concurrencia a los establecimientos educativos en todos sus niveles, y concluyó en que no se daban las circunstancias fácticas descriptas en el art. 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional.

En la sentencia, los jueces Maqueda y Rosatti señalaron que, al ser el federalismo un sistema cultural de convivencia, cuyas partes integrantes no actúan aisladamente, el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas debe ser ponderado como una interacción articulada, evitando que confronten unas con otras. 

Explicaron que el sistema federal argentino se fundaba en el principio de “lealtad federal” o “buena fe federal”, según el cual su armónico desenvolvimiento depende de la “coordinación” y de la “concertación” recíproca entre los distintos estamentos de gobierno (Nación, Provincias, Ciudad de Buenos Aires y municipios). Esta era la única forma de alcanzar el bien común, en el juego armónico y dual de competencias que debía evitar el abuso de las competencias de un Estado en detrimento de otros

Remarcaron que, a la luz del imperativo constitucional del federalismo, los tribunales, y particularmente la Corte Suprema eran los encargados de velar que las atribuciones asignadas a cada autoridad no fueran entendidas de manera tan extensa que se vaciara el carácter federativo de la Constitución. En efecto, este Tribunal, en ejercicio de su primera y más importante función, concerniente a la interpretación de cuestiones constitucionales, en particular las referidas al sistema representativo, republicano y federal, puso particular énfasis en la tutela del delicado equilibro propio del federalismo, así como del sistema de división de funciones consagrados por el art. 1° de la Norma Fundamental argentina.

En ese sentido, en su voto concurrente, los jueces recordaron el status constitucional adquirido por la Ciudad de Buenos Aires a partir de la reforma del año 1994, cuando ésta fue introducida como un actor pleno del sistema federal. Indicaron que la misma sancionó en el año 1996 su propia Constitución mediante la cual se adoptaron diversas disposiciones relativas a educación y se reconocieron atribuciones en materia educativa a las autoridades locales por ella creadas. 

Aseveraron que correspondía a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires —al igual que a las provincias— la atribución para decidir sobre los modos de promover y asegurar la educación de sus habitantes, de acuerdo al poder reservado en el art. 5°. Además, mencionaron que la Convención Constituyente de 1994 introdujo a la educación entre las atribuciones de la policía del bienestar de las provincias, y expresamente incorporó como sujeto activo —y en igualdad de condiciones que las provincias— a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 125, CN).

De ese modo, expresaron que conforme lo establecido en la Carta Magna, de los límites que impone la capitalidad no surgía ningún obstáculo para que la actora decidiera sobre la modalidad presencial o virtual para llevar a cabo la educación en su territorio. 

Indicaron, que en nuestro sistema federal la educación –dependiendo en qué aspecto y en qué modo- puede ser regulada por el Estado Nacional y por las provincias. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, le correspondía –al igual que a las provincias-, la atribución sobre los modos de promover y asegurar la educación de sus habitantes, en consonancia con su autonomía y lo dispuesto por los mencionados arts. 5° y 125 de la Constitución.

Respecto de la regulación de la salud, la CSJN recordó que desde antaño ha reconocido la convivencia de atribuciones de la Nación y las provincias, por lo que tanto la autonomía de la Ciudad para definir la modalidad educativa como la atribución federal para atender a una emergencia sanitaria debían entenderse en el marco del federalismo que ordena la Constitución Nacional. La interrelación entre estas atribuciones −interpretadas de buena fe− no debía plantear ningún tipo de conflicto normativo; el propio texto constitucional se encargaba de brindar la respuesta para lograr que las competencias de cada esfera de gobierno se desarrollen con plenitud en la vida institucional de la Federación, sin anularse ni excluirse. 

Luego, en cuanto a la competencia invocada por la demandada que alegaba que el decreto impugnado había sido dictado con fin de preservar la salud pública, los jueces recordaron, en primer lugar, la convivencia de atribuciones entre la Nación y las provincias respecto de la regulación de la salud. Señalaron que, tanto la autonomía de la actora para definir la modalidad educativa, como la atribución federal para atender a una emergencia sanitaria, debían entenderse en el marco del federalismo que ordena la Constitución Nacional. 

Así, sostuvieron que la determinación de los poderes que habían sido conferidos a la Nación por el texto constitucional debía analizarse de manera estricta. Ello toda vez que los poderes de las provincias son originarios e indefinidos y los de la Nación son delegados y definidos. De ese modo, expresaron que el reconocimiento de las atribuciones regulatorias sanitarias de la Nación no implicaba que resultase suficiente la mera invocación de la salud para sellar la validez de su pretendido ejercicio. 

En efecto, en un sistema como el de nuestra Constitución Nacional, para que una norma federal constituya el válido ejercicio de una atribución propia del Estado Nacional debía contar con una debida justificación que lo respalde en relación a las medidas concretas adoptadas con ese objetivo. 

Por ello, entendieron que la adecuada motivación del acto adquiría en el presente caso especial importancia, pues la Administración debía explicar, más que en cualquier otro acto – por el contenido concreto de su regulación-, los antecedentes que la habían llevado a ejercer la competencia invocada, explicitando la adecuada proporcionalidad entre la decisión y su finalidad, lo cual no había sucedido. De allí que consideraron que el Estado Nacional, mediante el dictado del decreto impugnado, había invadido una atribución que le era ajena. 

Finalmente, señalaron que la conformación territorial del AMBA no tenía la virtualidad de alterar las potestades constitucionales reconocidas a los componentes del Estado Federal que formaban parte del área. De lo expuesto se desprendía que la previsión del “AMBA” como un área susceptible de adopción de políticas específicas en materia epidemiológica por el Estado Nacional a través del art. 3° del DNU 125/2021 no podía ser entendido como la constitución de una “región” en los términos del art. 124 de la Constitución Nacional, ni podía alterar las potestades provinciales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

A su vez, indicaron que cabía descartar que la actora hubiese violado la doctrina de los actos propios. Los principios de “buena fe” y “lealtad federal” que, en la arquitectura constitucional argentina, subyacen tras la “coordinación” y “concertación” entre los distintos estamentos de gobierno (Nación, Provincias, Ciudad de Buenos Aires y municipios), exigían concluir que el no cuestionamiento ante este Tribunal de otras normas adoptadas por el Estado Nacional en el marco de la pandemia COVID-19, no podía ser entendido de tal manera que implique derivar el consentimiento de la actora de la disposición cuya invalidez constitucional se ha planteado en los presentes, o la renuncia por parte del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a atribuciones que, en cuanto reconocidas a ella en virtud de su status constitucional, resultaban irrenunciables.

El juez Rosenkrantz, en voto concurrente, indicó que el decreto impugnado pretendía enmarcarse en el ejercicio de poder de policía en materia sanitaria. 

Al respecto, expresó que la emergencia no era una franquicia para ignorar el derecho vigente y que la misma se encontraba sujeta al derecho, en tanto era una situación jurídicamente regulada. Explicó que, si bien podía proporcionar la ocasión para ejercer un poder existente, no creaba poderes nuevos.

Recordó así que los poderes de emergencia nacen exclusivamente de la Constitución, que los conforma y delimita.

Indicó que, desde la reforma constitucional de 1994 y luego de que se organizara el gobierno autónomo, el gobierno nacional había perdido las atribuciones que tenía como gobierno local de la Capital: el Congreso para ejercer una legislación exclusiva y el presidente para ejercer como jefe local (cfr. arts. 67, inc. 27 y 86, inc. 3° de la Constitución 1853-1860 y art. 129 de la Constitución y cláusula transitoria decimoquinta de la Constitución reformada en 1994). 

Estas facultades de gobierno sobre la Ciudad de Buenos Aires no podían ser reasumidas por el Presidente de la Nación, o por el Congreso, ni siquiera de manera transitoria (solo lo podría hacer si declarara la intervención federal). Explicó que el federalismo argentino, desde 1994, tenía un nuevo estado participante bajo la forma de una ciudad constitucional federada que ejerce su autonomía política de manera coordinada con el resto de las unidades que integran la federación y la Nación. 

En ese contexto, la Ciudad de Buenos Aires contaba con todas las facultades propias de legislación interna similares a las que gozbaan las provincias argentinas; incluso conservabs su poder de policía sobre las cuestiones de salud y salubridad públicas y sobre la organización y funcionamiento de sus instituciones educativas. 

De tal manera, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires poseeía legitimación activa para defender la esfera de sus atribuciones constitucionales contra actos del Estado Nacional que considerara lesivos de su autonomía política en tanto, en la medida que se pretendía la delimitación de las órbitas de competencia entre la autoridad federal y la local, y se sostienía que esta última había sido afectada por los actos impugnados, se estaba frente a una causa o controversia en los términos de la Constitución

Luego, destacó las facultades propias de la Ciudad de Buenos Aires en cuestiones de salud y salubridad públicas y sobre la organización y funcionamiento de sus instituciones educativas, al igual que el resto de las provincias. Así, entendió que correspondía a la actora –y no a la Nación- la decisión sobre el modo en que debían dictarse las clases en sus establecimientos.

Expuso que, si se supusiera que el alcance transnacional de la pandemia determinaba por sí mismo el carácter interjurisdiccional de cualquier regulación vinculada con ella, ello implicaría el desplazamiento total y absoluto de las autoridades locales en cualquier situación o aspecto de la realidad que guardase un mínimo de conexión con aquel grave problema. Una tesis tal era inadmisible, especialmente cuando la decisión del Estado Nacional impactaba en el modo de operación y funcionamiento del sistema educativo a nivel local.

Por lo expuesto, indicó que la decisión de la demandada de suspender las clases presenciales en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, solamente podía validarse constitucionalmente de encontrar respaldo en la facultad exclusiva del Congreso para regular el comercio de las provincias entre sí o en las facultades concurrentes del Congreso, las provincias y la Ciudad para promover el bienestar de todas las provincias. Sin embargo, ninguna de esas situaciones se daba en el caso en análisis. 

En efecto, consideró que el impacto interjurisdiccional de la actividad regulada era meramente conjetural y no bastaba la mera invocación del bienestar general para sustentar la norma cuestionada dado que se encontraba en juego la organización y funcionamiento del sistema educativo a nivel local.

Asimismo, sostuvo que la decisión tomada por el Estado Nacional mediante el decreto cuestionado resultaba contraria a la Constitución Nacional dado que, al usurpar funciones que corresponden a los gobiernos locales, se subvertía el carácter representativo del sistema al disociar a los gobiernos locales de las políticas que rigen en sus respectivos territorios, liberándolos de la responsabilidad que les cabe por ellas.

Enfatizó en que los poderes de emergencia nacían exclusivamente de la Constitución, la que los conforma y delimita, por lo que todo avance más allá de ese marco conceptual desbordaba la legitimidad, tornándose en arbitrariedad y exceso de poder. En virtud de que la emergencia no nos liberaba del poder regulativo del derecho, las autoridades debían encarar la responsabilidad de atender los problemas que ella planteaba dentro de los límites formales y sustanciales que les impone la Constitución.

Finalmente, aclaró que la resolución del caso no implicaba abrir juicio sobre cuál política –la de la Nación o la de la Ciudad- era la más adecuada en cada jurisdicción para armonizar la crisis de los distintos bienes jurídicos involucrados, sino que se relacionaba con el modo en que deben articularse las competencias entre las partes.

El juez Lorenzetti, por su voto, señaló que el Poder Judicial debía proteger los derechos humanos para que no sean avasallados y que el Estado no puede sustituir a las personas en las decisiones correspondientes a su esfera individual. 

Así, expresó que el bloque de constitucionalidad establece un derecho humano a la educación que debe ser satisfecho en la mayor medida posible porque es el que define las oportunidades de desarrollo de una persona. Señaló que también hay también un derecho a la salud y a la vida respecto de los cuales los demás derechos individuales resultan instrumentales, porque es evidente que no hay educación sin vida humana. 

Entendió que debía realizarse un juicio de ponderación entre la máxima satisfacción posible del derecho a la educación y la protección de la salud en un contexto de emergencia sanitaria y dentro de un sistema reglado por el Estado de Derecho. Consideró que el Estado no tenía facultades para limitar el ejercicio del derecho a la educación de una persona, excepto cuando puede constituirse en una causa de daños a terceros (art. 19 Constitución Nacional), siempre que ello no significara una afectación esencial del derecho, lo que ocurría cuando la medida es reiterada en el tiempo o implicbaa una profundización irrazonable de las restricciones que impidan el acceso a la educación de calidad.

Por ello, era deber de los tribunales garantizar su implementación efectiva. En ese sentido, considerando la emergencia sanitaria invocada por la demandada, recordó que el ejercicio de los derechos puede ser restringido parcialmente y durante un tiempo limitado cuando la medida es razonable y proporcional en una situación de emergencia justificada.

Luego, en cuanto a quién estaba facultado para decidir dentro del contexto descripto, recordó los precedentes de la Corte en los que se había afirmado la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires e indicó que, tanto en materia sanitaria como en materia educativa, las competencias eran concurrentes entre la Nación y las provincias.

En esa línea, señaló que, para los casos en que hubiere desacuerdo entre la Nación y a las provincias en decisiones a tomar en materia educativa, existía una guía relevante en las pautas fijadas por el Consejo Federal de Educación creado por la Ley N.° 26.206. Ese Consejo había dictado una resolución por medio de la cual priorizaba la apertura de las escuelas y la reanudación de las clases presenciales en todo el país bajo condiciones de seguridad sanitaria y cuidado de la salud de la comunidad educativa, en forma escalonada, conforme con la situación epidemiológica en las unidades geográficas de menor escala en las que resultare posible evaluar el riesgo sanitario y epidemiológico imperante. En efecto, el decreto impugnado se había apartado de esa norma, afectando la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires.

En conclusión, consideró que el Estado Nacional solo podía regular el ejercicio del derecho a la educación de modo concurrente con las provincias, estableciendo las bases, pero no podía, normalmente, sustituirlas, ni decidir de modo autónomo apartándose del régimen legal vigente (Ley N.° 26.206)

La jueza Highton de Nolasco ya se había pronunciado en contra de la competencia originaria en este caso en la resolución del 19 de abril de 2021, de modo que no emitió su opinión en esta sentencia.

Por ello, y oído el señor Procurador General de la Nación interino, la Corte Suprema de Justicia de la Nación hizo lugar a la demanda respecto del planteo referido a que en el caso concreto se violó la autonomía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

DESCARGAR SENTENCIA