La Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió que al disponer la relocalización de antenas de telefonía celular, el municipio se entrometió en aspectos vinculados al funcionamiento y organización de un servicio interjurisdiccional que conforme la Constitución Nacional son de competencia federal (votos concurrentes de los jueces Carlos Rosenkrantz, Elena Highton de Nolasco y Ricardo Lorenzetti).

Por su parte, los jueces Juan Carlos Maqueda y Horacio Rosatti que votaron en disidencia, declararon la competencia constitucional de los municipios para regular cuestiones referidas al planeamiento urbano, y destacaron que no se había probado en la causa un obstáculo real y efectivo a la prestación del servicio de telecomunicaciones.

Telefónica Móviles Argentina S.A. y Telefónica de Argentina S.A. iniciaron una acción declarativa de inconstitucionalidad en los términos del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación contra la Municipalidad de General Güemes de la Provincia de Salta. En dicha acción solicitaron que se declarara la inconstitucionalidad de la ordenanza municipal N.º 299/2010 que dispone, entre otras medidas, la erradicación en un plazo de 60 días de estructuras y antenas de la zona urbana, cuyo emplazamiento incumpla la distancia mínima de 500 metros respecto de esa zona o que se encuentren en las proximidades de lugares donde se desarrollen actividades educativas, deportivas, sociales o de cualquier tipo que signifique la posibilidad de exposición continua de personas a las emisiones de dichas antenas (v.. artículos 6° y 17). 

Las actoras sostuvieron que la Municipalidad se arrogó lisa y llanamente potestades ambientales vinculadas con materias interjurisdiccionales de competencia federal que se encuentran bajo la órbita de la Comisión Nacional de Comunicaciones (en adelante, la "CNC", actualmente el Ente Nacional de Comunicaciones o "ENACOM") y de la Secretaría de Comunicaciones de la Nación (en adelante, la "SC"). Alegaron que la normativa impugnada violaba los principios constitucionales de supremacía nacional, solidaridad, comercio interprovincial, igualdad, derecho de ejercer una industria lícita y razonabilidad. 

En relación con el principio de supremacía nacional, indicaron que, al sancionar la Ordenanza, la Municipalidad afectó notoriamente la prestación del servicio esencial de telefonía móvil, contraviniendo lo establecido en los artículos 30, 40 y 6° de la Ley Nacional de Telecomunicaciones, 19.798 (en adelante, la "LT") y la regulación del espectro radioeléctrico reservado a la CNC y a la SC en calidad de autoridades de aplicación mediante decretos 764/00 y 1185/90, comprometiendo los niveles de calidad y eficacia exigidos por las resoluciones 903/87, 60/97 y 575/93, como así también por la resolución 490/97, entre otras. Todas ellas son, según sostuvieron las actoras, normas jerárquicamente superiores a la Ordenanza. 

En lo que respecta a la razonabilidad, afirmaron que, desde el momento en que quedó demostrado que las antenas de telefonía móvil no tenían efectos nocivos sobre la salud de las personas y que los absurdos límites fijados por ella al emplazamiento de las antenas no harían más que provocar el efecto contrario al que se quería evitar, la Ordenanza se volvía irrazonable pues dejaba de estar motivada en las circunstancias y hechos que supuestamente la impulsaron y sobre la base de los cuales se la pretendía justificar. Las actoras agregaron que, en ningún momento, la Municipalidad intentó justificar con datos técnicos y con regulación vigente el dictado de la norma cuestionada. Las actoras plantearon, además, la afectación de derechos adquiridos, ya que ellas -afirmaron- contaban con autorizaciones, permisos y licencias otorgadas por las autoridades nacionales para prestar el servicio e instalar la red pertinente en la jurisdicción de la Municipalidad, como también con la debida habilitación municipal para instalar la antena ubicada en la calle Gorriti 114. 

La Cámara Federal de Apelaciones de Salta confirmó la sentencia de primera instancia que había desestimado la acción declarativa de inconstitucionalidad deducida por las actoras. No obstante ello, encomendó a ambas partes que coordinasen acciones a fin de que el reemplazamiento de las antenas que no respetasen la distancia mínima estipulada en la Ordenanza se efectuase en un predio apto para la prestación eficiente del servicio.

Los votos concurrentes: 

Voto del juez Rosenkrantz

En su voto, el juez Rosenkrantz resolvió que la ordenanza n° 299/2010 de la Municipalidad de General Güemes, en cuanto ordena la remoción de antenas ya instaladas y altera por esa vía el diseño de la red de telefonía celular (artículos 6° y 17), es inconstitucional pues se trata de un aspecto regulatorio de competencia nacional exclusiva, como lo es, inequívocamente, el de ampliar, modificar y trasladar los distintos medios o sistemas de telecomunicaciones (artículos 9°, inciso “l” y 27 de la Ley de Telecomunicaciones).

Para así decidir, el juez Rosenkrantz recordó que es un principio reconocido por la Corte Suprema que las provincias y los municipios deben ejercer sus competencias sin alterar las condiciones materiales, económicas, jurídicas o de cualquier orden establecidas por la legislación nacional que hacen posible el cumplimiento de los fines del gobierno federal.

Afirmó que ni la reforma constitucional de 1994 ni el reconocimiento constitucional del estatus autónomo de los municipios en el artículo 123 de la Constitución ha modificado la distribución constitucional de competencias en materia de telecomunicaciones. 

De tal suerte, coligió, la autonomía municipal no puede ser entendida como una franquicia para que los municipios interfieran en el desarrollo de los servicios nacionales sino que, en todo caso, debe ser concebida como el fundamento para que los municipios ejerzan aquellas competencias regulatorias que les resultan propias siempre que dicho ejercicio sea armónico con las atribuciones que la Constitución le ha concedido al gobierno federal.

De acuerdo con estos principios, el juez Rosenkrantz sostuvo que la competencia municipal relativa a la autorización de la obra civil que sirve de estructura de soporte de antenas encuentra límite en el hecho de que dicha competencia no puede extenderse al punto de regular los aspectos técnicos del servicio de telefonía de competencia propia de las autoridades federales. 

Asimismo, sostuvo que si fundamento central de la Ordenanza era el de proteger la salud de la población, el traslado de las antenas, según la pericia, produciría el efecto exactamente contrario al fin buscado de manera principal, con lo cual, devenía irrazonable. 

Voto de la jueza Highton de Nolasco

La jueza Highton de Nolasco recordó que, según surge de la Constitución Nacional (artículos 75, inciso 13 y 121 de la Constitución Nacional), la competencia para regular todo lo referido al funcionamiento y organización del servicio de telecomunicaciones correspondía al Congreso, por cuanto es una atribución delegada por las provincias a la autoridad federal. Con fundamento en este principio consideró que la norma municipal en cuanto ordenaba a las empresas actoras el traslado dentro del plazo de 60 días de las antenas ya instaladas y que se encuentran a una distancia menor a los 500 metros del ejido urbano resultaba inconstitucional.

Manifestó que, tal como la Corte lo manifestó en reiteradas oportunidades, la atribución de “reglar el comercio” que la Constitución Nacional le reconoce al Congreso en el artículo 75, inciso 13 resulta comprensiva de las comunicaciones telefónicas, razón por la cual es la autoridad federal la que tiene la facultad de disponer todo lo relativo a la iniciación, funcionamiento y organización de esta actividad.

Afirmó que la cuestión en discusión encontraba respuesta clara en el criterio de no interferencia u obstaculización que fue aplicado por la Corte en gran cantidad de casos similares en los que se cuestionaban normas locales con fundamento en que se inmiscuían en aspectos vinculados con el funcionamiento de los servicios públicos interjurisdiccionales.

En lo que se refiere a los requisitos para el traslado de antenas ya instaladas, Highton de Nolasco remarcó que las leyes federales que regulan el servicio de telecomunicaciones (19.798 y 27.078) establecen que los medios y sistemas de comunicación no podrán ser modificados sin previa autorización de la autoridad nacional de aplicación.

Sobre la base de estas consideraciones, concluyó, de conformidad con lo expresado en el informe del perito oficial, que dado que las antenas integraban  un sistema interconectado, la modificación en la ubicación de una de ellas impactaría en las demás y, como consecuencia, en la debida prestación del servicio. 

Voto del juez Lorenzetti

El juez Lorenzetti sostuvo que la cuestión bajo examen requería determinar si la Ordenanza N.º 299/10 dictada por la Municipalidad de la ciudad de General Güemes, bajo la invocación del ejercicio del poder de policía ambiental, interfería en la adecuada prestación del servicio interjurisdiccional de telefonía móvil regulado por la Ley N.º 19.798 e invadía atribuciones del Estado Nacional.

Para ello consideró menester la realización de un juicio de ponderación entre principios constitucionales, que examinara la pluralidad de fuentes de derecho, en la especie, la Constitución Nacional, la Constitución de la Provincia de Salta (en especial, los artículos 170 y 176), la Ley Nacional de Telecomunicaciones N° 19.798, los marcos regulatorios del servicio público telefónico y la ley general del ambiente.

Con cita de los precedentes del Tribunal Superior Federal, expresó que la regulación del servicio telefónico interprovincial es una competencia del gobierno federal y que son inconstitucionales las normas provinciales que violan "la cláusula de comercio" porque afectan la necesaria uniformidad de la legislación y que deben encontrar como límite la imposibilidad de desvirtuar el objetivo que tiene la legislación federal o la obstaculización del comercio, el servicio o la comunicación interjurisdiccional.

Por su parte, en el campo ambiental, destacó, existen competencias ambientales concurrentes que la Constitución Nacional consagra en los artículos 41, 42, 75, incisos 17, 18, 19 y 30 y 125, entre otros, y ello importaba “la interrelación, cooperación y funcionalidad en una materia común de incumbencia compartida, como era el caso de la protección del medioambiente, sin perjuicio del poder de policía que, en primer término, está en cabeza de las provincias”.

Concluyó que sin perjuicio de reconocer la autonomía municipal y la consecuente facultad para ejercer el poder de policía ambiental, la cuestión del emplazamiento de antenas de celulares no podía quedar sujeta a una excesiva descentralización si ello implicaba una interferencia incompatible con las facultades del Estado Nacional y no resultaba afectado el ambiente por la medida.

Observó que la colocación de antenas por exigir una economía de escala, enervaba la posibilidad de que, en una región, la empresa tuviera que negociar municipio por municipio las condiciones de instalación; tal arbitrio no sólo incrementaría los costos de transacción, sino que haría imposible la prestación de un servicio regional con diferentes regulaciones locales. Esta regla examinada en sus consecuencias perjudicaría a los consumidores, que no tendrían acceso a la telefonía o pagarían servicios más caros.

Finalmente, remarcó que la regulación municipal que se cuestionaba en el caso establecía normas restrictivas en materia de instalación de antenas de celulares que conspiraban contra el normal desarrollo de la telefonía móvil desde que imponía condiciones que se apartaban de las establecidas por la autoridad nacional sin que se hubiera identificado siquiera mínimamente los riesgos que las justificaran, impidiendo así la existencia de un régimen de uniformidad. De admitirse su validez, prosiguió, se podría configurar el absurdo de que en cada ciudad existiera una regulación distinta sobre el tópico en cuestión, imposibilitando no sólo el referido normal desarrollo de la telefonía móvil sino también la integración y modernización de la Nación, con la consiguiente afectación del comercio interprovincial y regional.

Disidencia de los jueces Maqueda y Rosatti

Los jueces Maqueda y Rosatti, en su voto conjunto, rechazaron el recurso extraordinario interpuesto por las empresas de telecomunicaciones y convalidaron la sentencia de la Cámara Federal de Salta.

Señalaron que la Constitución Nacional, la Constitución de la Provincia de Salta y la Carta Orgánica Municipal, reconocen al Municipio de General Güemes la competencia local en materia de medioambiente, planeamiento territorial y salud pública.

Por ello, la demandada contaba con atribuciones para regular la instalación de antenas y soportes de infraestructura de las redes de telecomunicaciones, en las cuales confluían aspectos federales (la eficiente prestación del servicio de telecomunicaciones), concurrentes (aspectos vinculados al medioambiente y la salud pública) y principalmente locales (el planeamiento territorial).

El límite al ejercicio de dichas atribuciones era la no interferencia con la actividad federal (art. 75, inc. 30). En lo tocante a la interferencia al servicio nacional –subrayaron- lo relevante era maximizar las competencias locales con las federales a la luz del principio de buena fe o lealtad federal.

En tal sentido, existirá interferencia en la medida que las atribuciones locales constituyan un obstáculo real y efectivo a la prestación del servicio habilitado por la autoridad nacional, que menoscabe o impida los fines propios por los que debe velar el Estado Nacional.

Sobre esa base, expresaron que, como principio, no constituían  por sí mismos obstáculos reales y efectivos para el logro de los fines de utilidad nacional invalidantes de las normas locales: i) la mera incidencia económica, ponderada de forma aislada, que acarrean las normas locales sobre los operadores nacionales; ii) las regulaciones que resulten periféricas y extrínsecas al núcleo o la sustancia de la regulación federal en cuestión; iii) las disposiciones que no impliquen una interrupción sine die o conlleven la degradación de la actividad de jurisdicción nacional, esto es -en lo que se vinculaba con el conflicto bajo estudio- la prestación del servicio de  telecomunicaciones.

Remarcaron que, de a acuerdo a la regla prevista en el art. 377 del CPCN quien alega una interferencia en los términos del art. 75, inc. 30 es quien debe probarla

De este modo, concluyeron que la prueba producida por la parte actora no acreditó que la reglamentación municipal altere o impida la prestación del servicio sujeto a regulación federal.

En tal sentido, señalaron que las prestadoras del servicio de telecomunicaciones al explicar “la envergadura de las consecuencias” se limitaron a referir que el traslado de las antenas fuera del ejido urbano municipal solamente implicaría un funcionamiento forzado del sistema  y que de la pericia electromecánica surge que la relocalización únicamente implicaría “un período durante el cual los servicios en el área cubierta por la antena a reubicar se vean afectados”. 

De allí que la incidencia en el servicio sería meramente transitoria, esto es, mientras se realizaban las tareas de relocalización; pero ello no resultaba prueba concluyente de una afectación permanente o que perdurara luego de rediseñada la arquitectura de la red.

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