(N.de R.): En atención a la profunda raigambre del derecho administrativo argentino en la tradición francesa, CIJur colaciona algunos contenidos del dictamen emitido el pasado 21 de marzo, por el Consejo de Estado francés sobre el reciente Proyecto de ley de reforma de la función pública en Francia.
El Consejo de Estado ha sido consultado el pasado 14 de febrero de 2019 sobre un proyecto de ley de transformación de la función pública, modificado por una consulta rectificativa recibida el 18 de marzo de 2019.
El texto sometido a dictamen consta de 33 artículos organizados en 5 títulos: a) Promover un diálogo social más estratégico y eficaz bajo el respeto de las garantías de los agentes públicos; b) Transformar y simplificar la gestión de los recursos humanos para una acción pública más eficaz; c) Simplificar y garantizar la transparencia y la equidad de los cuadros de gestión de los agentes públicos; ch) Favorecer la movilidad y acompañar las transiciones profesionales de los agentes públicos y d) Reasegurar la igualdad profesional.
El título II está organizado en tres capítulos que contienen disposiciones relativas al reclutamiento de personal a través de contratos, al reconocimiento del compromiso y del desempeño profesional y a las sanciones disciplinarias. El título IV comprende dos capítulos. Uno alberga disposiciones que tienen por objeto ampliar las oportunidades profesionales de los agentes públicos; el otro, disposiciones que tienden a asegurar la carrera administrativa en caso de reestructuración. El título V consta de un capítulo cuyas normas tienen por objeto lograr la igualdad profesional real entre mujeres y hombres y un capítulo dirigido a mejor garantizar la iguadad de trato a las personas con capacidades diferentes, en situación de handicap.
El Consejo aconseja incluir para las subdivisiones, formulaciones más neutras que permitan individualizar más simplemente el objeto de las secciones.
El Consejo de Estado toma nota de que este proyecto sin poner en cuestionamiento los grandes principios que gobiernan la función pública francesa, en particular la existencia de categorías, funciones y grados de los que los funcionarios son titulares; extiende sensiblemente la posibilidad de reclutar agentes contratados dentro de todas las categorías de empleo y renueva los métodos de apreciación del valor profesional.
También propende a asegurar la fluidez de las carreras profesionales enriquecidas de experiencias en el sector público y en el sector privado
El Consejo estima que este proyecto portador de importantes reformas no contiene las disposiciones precisas que modificarían directamente la alta función pública, las que por su importancia deberían ser también elevadas en consulta.
Más allá de estas consideraciones liminares y de numerosas mejoras de redacción que se explican por sí mismas y que propicia, este proyecto de ley merece, según el Consejo, las siguientes observaciones:
Creación de “comités sociales”
El proyecto crea los “comités sociales”para favorecer el diálogo social en las organizaciones y la valoración adecuada de las responsabilidades sindicales. Estos, que suceden a los comités técnicos en materia de higiene, seguridad, salud, condiciones de trabajo, serán consultados por las líneas directrices de gestión que fijarán el marco dentro del cual un cierto número de decisiones que inciden sobre los derechos individuales de los agentes serán tomadas por las autoridades competentes sin consulta a las comsiones administrativas paritarias.
El Consejo considera que la creación de esta nueva instancia no desconoce principio constitucional alguno, ni el principio de participación. Estima que la institución de estos “comités sociales” permitirá simplificar las condiciones del diálogo social entre las administraciones y los representantes de los agentes, por ejemplo en materia de nuevas formas de organización que resulten aconsejables por la aplicación de las nuevas tecnologías.
El Consejo entiende además que un cierto número de disposiciones del proyecto no son del resorte de la ley en el sentido del art. 34 de la Constitución, sino que tienen según una jurisprudencia constante, carácter reglamentario, vgr. el detalle de ciertas atribuciones de los comités sociales, sus modalidades de organización y funcionamiento.
Comisiones administrativas paritarias
El proyecto modifica sustancialmente las reglas que regulan las comisiones administrativas paritarias. Mientras estas hoy son consultadas sobre la mayoría de las decisiones individuales como la titularización, la calificación, la promoción o los cambios, el texto prevé que no serán más consultadas sobre las medidas vinculadas con los traslados y cambios de la función pública del Estado, con excepción del caso en el cual un agente pida su intervención con motivo de su intervención; aquellas no intervendrán más que en decisiones individuales desfavorables relativas a los aspectos más trascendentes de la carrera administrativa.
El Consejo subraya la importancia de esta reforma que se inscribe dentro de la línea de recomendaciones de su estudio anual para 2003 (“Perspectivas para la Función Pública”), en el que el órgano asesor ha relevado las insuficiencias y rigideces de los modos de gestión de los funcionarios del Estado. Sin encontrar óbices jurídicos, esta reforma permitirá remediar numerosos efectos negativos resultantes de la aplicación del régimen jurídico actual. Expresa que será conveniente sin embargo velar para que esta modificación no se traduzca en un empobrecimiento del diálogo social.
Creación por vía de decreto de un recurso administrativo previo a la instancia contenciosa
El Consejo remarca también la pertinencia de la creación de un recurso administrativo previo obligatorio que permita evitar la instancia contenciosa facilitando el arreglo de diferendos por un diálogo entre el agente y la administración, con una gran efectividad si el procedimiento prevé, como es deseable, la emisión de un dictamen previo a la decisión del recurso; este dictamen podría ser emitido según el Consejo, por las comisiones administrativas paritarias.
No comparte el Consejo el criterio receptado por el proyecto de que la creación de este recurso se implemente por ley dado que, conforme la jurisprudencia del Organismo asesor (Decisión n° 88-154 L del 10 de marzo de 1988, reiterada en el dictamen n° 394535 del 12 de abril de 2018), esa competencia pertenece al poder reglamentario y corresponderá que sea ejercida a través de un decreto del Gobierno.
Derecho “blando”. Líneas directrices de gestión
La reforma de instrumentos del diálogo social se acompaña de la emisión de líneas directrices de gestión. El proyecto contempla que las autoridades competentes fijarán las orientaciones generales y las grandes prioridades en materia de movilidad, promoción, y valorización de la carrera profesional
Estos nuevos instrumentos según el Consejo se inscriben en la perspectiva abierta por el Estudio anual del Consejo de Estado de 2013 sobre el derecho “blando”; este informe advertía que estos instrumentos son utilizados en otros sistemas jurídicos y recomendaba aplicarlos en materia de función pública.
Se trata, según el estudio precitado, de la línea trazada por la jurisprudencia vertida de la decisión "Crédit foncier de France" del 11 décembre 1970 a cuyo tenor corresponde definir las orientaciones desprovistas de carácter reglamentario en las cuales corresponde ejercer el poder de apreciación de la administración.
Estas directrices pueden ser también invocadas por el particular administrado frente al juez tanto para solicitar su aplicación como para alegar su ilegalidad.
El Consejo llama la atención del Gobierno en punto a que la redacción de estas directivas debe preservar el carácter “blando” de estos instrumentos de gestión que no deberían ser concebidos de modo prescriptivo.
Reclutamiento de cuadros profesionales por contrato. “Contrato de proyecto”. Igualdad de acceso a los cargos públicos
El proyecto permite reclutar los cuadros profesionales, inclusive los cargos directivos, a través de la figura del contrato. Crea asimismo el “contrato de proyecto”, que permite contratar un agente para participar de una operación o proyecto determinado en cualquier categoría por una duración limitada a la ejecución del proyecto,
El Consejo constata que para incorporar esta modificación corresponde modificar las disposiciones del art. 3 de la ley del 13 de julio de 1983, y que tal como lo dispone el proyecto, deberá respetarse el principio de igualdad de acceso a los cargos públicos enunciado por el artículo 6 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano. Estos agentes contratados serán sometidos a las principales obligaciones éticas aplicables a los funcionarios y se regirán por un régimen de derecho público.
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