La Fiscalía General promovió una acción declarativa de certeza en la que impugnó la constitucionalidad de la Ley n.° 2875 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que prevé la creación de un Registro Público de Comercio y Control de las personas jurídicas, y permite el traslado de las competencias de la Inspección General de Justicia (IGJ) al ámbito de la ciudad mediante un convenio con el gobierno nacional. También sostuvo que el control y registro de sociedades extranjeras son asuntos de carácter federal y que la ley local afecta competencias nacionales. Por ello, solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la norma.

El Estado Nacional, a través del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, se presentó en el expediente como tercero y adhirió a la pretensión, señalando una afectación directa a sus competencias.

La sentencia de primera instancia rechazó la demanda, argumentando falta de legitimación activa de la Fiscalía para entablar el proceso. Sostuvo que el Ministerio Público Fiscal solo puede intervenir cuando una norma lo autoriza expresamente, lo cual no ocurre en este caso. Tampoco puede actuar como sujeto legitimado en una acción colectiva con base en el interés general. La sentencia concluyó que, al no haber un caso contencioso ni legitimación procesal adecuada, la demanda no podía prosperar.

La Fiscalía General ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial expresó sus agravios en defensa de la legitimación del Ministerio Público para actuar como parte en el proceso. Sostuvo que la falta de legitimación no es manifiesta, que existe un caso judicial y que no se requiere una ley especial para su intervención, ya que su actuación está respaldada por el artículo 120 de la Constitución Nacional y la ley n.° 27.148. Alegó, además, que la sentencia era nula por no tratar el fondo del asunto y por desconocer la intervención del Estado Nacional como tercero voluntario.

Por su parte, el Fiscal General en lo Civil y Comercial Federal y en lo Contencioso Administrativo Federal adhirió a esos planteos, destacando que la sentencia se apartó de precedentes sin justificación y realizó una interpretación restrictiva de los preceptos constitucionales y legales que rigen al Ministerio Público.

Finalmente, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires respondió los agravios y solicitó que se confirme la sentencia apelada.

En la intervención que les cupo, los abogados del Estado Nacional respondieron a los agravios planteados por la actora y el Fiscal General, indicando que no tienen un agravio concreto contra la sentencia apelada, ya que esta se limitó a rechazar la demanda por falta de legitimación activa del Ministerio Público, sin pronunciarse sobre el fondo del asunto. Por ello, consintieron el fallo. No obstante, mencionaron que el Poder Ejecutivo impulsó un proyecto para modificar la Ley Cafiero y transferir la IGJ a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, lo que configura un nuevo contexto jurídico. En ese marco, el Estado Nacional asumiría la defensa de la normativa nacional si fuera necesario, dado que el fallo solo aborda la cuestión de legitimación del Ministerio Público.

La Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, con el voto mayoritario de los jueces José Luis López Castineira y Rodolfo Facio, falló confirmando la resolución de la instancia, según la cual el Ministerio Público Fiscal no está legitimado para accionar en representación de intereses colectivos sin una habilitación normativa expresa, y solo puede actuar para la defensa del interés público en la medida en que la ley así lo requiera.

En la sentencia se puso de relevancia que ni la Constitución ni las leyes orgánicas del Ministerio Público permiten fundar una legitimación genérica para accionar por la mera invocación de la legalidad. La Cámara especificó que la Fiscalía no podía asumirse como un “legitimado extraordinario” en acciones colectivas si no existía una norma que así lo dispusiera. Por ello, remarcó que el rol del Ministerio Público no equivale a una habilitación ilimitada para cuestionar leyes por fuera de los marcos procesales vigentes.

El tribunal recordó que la Corte Suprema, a partir del fallo “Halabi”, estableció criterios para la legitimación procesal colectiva, distinguiendo tres tipos de derechos: individuales, de incidencia colectiva sobre bienes colectivos y de incidencia colectiva sobre intereses individuales homogéneos. Señaló que siempre debe existir un “caso” concreto para la intervención judicial, aunque su configuración varía según el tipo de derecho.

En cuanto a los bienes colectivos, se exige que la pretensión busque proteger un bien indivisible perteneciente a toda la comunidad (como el ambiente) y que la demanda se enfoque en esa dimensión colectiva. En estos casos, la legitimación corresponde al Defensor del Pueblo, asociaciones y personas afectadas, y se diferencia de los derechos individuales, que requieren que su titular pruebe una lesión directa.

Posteriormente, en los fallos “Universidad Nacional de Río Cuarto” y “Abarca”, la Corte reafirmó que la existencia de un “caso” es condición indispensable, incluso cuando hay legitimación extraordinaria, y subrayó la importancia de definir con precisión el colectivo afectado para que la acción colectiva sea procedente y se respete la cosa juzgada.

También se refirió a dos fallos recientes en los que la Corte Suprema definió los límites de la actuación del Ministerio Público Fiscal en procesos no penales (causas “Universidad de La Matanza y otro c/ EN M Cultura y Educación s/ amparo ley 16.986”, y “P., A. y otro s/ autorización”) y concluyó que este no tiene legitimación procesal para recurrir sentencias consentidas por las partes. La Corte sostuvo que el artículo 120 de la Constitución no lo habilita como parte en todas las causas sobre constitucionalidad de normas, que su intervención requiere la existencia de un caso o controversia judicial real (art. 116 CN), que no posee legitimación para ejercer acciones populares ni para controlar en abstracto la legalidad de normas o actos de otros poderes, ni posee legitimación extraordinaria para representar intereses ajenos. Señaló que la ley n.° 27.148 exige que su actuación se limite a causas en trámite y no le otorga facultades para intervenir sin un pleito concreto, por lo que cualquier interpretación que amplíe sus atribuciones fuera de este marco sería inconstitucional.

En síntesis, la Corte reafirmó que el Ministerio Público Fiscal no puede intervenir como parte activa en causas no penales sin que exista un caso judicial definido y con litigantes involucrados, con lo que delimita los contornos institucionales de la actuación del Ministerio Público en el ámbito contencioso administrativo, reafirmando la necesidad de una norma habilitante específica para representar intereses colectivos en juicio.

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